趙丹宇　衛生部食品衛生監督檢驗所（北京　100021）
　　
　　摘要：食品法典委員會(huì )(CAC)是聯(lián)合國糧農組織和世界衛生組織于1961年建立的政府間協(xié)調食品標準的國際組織。它的工作宗旨是通過(guò)建立國際協(xié)調一致的食品標準體系，促進(jìn)食品的公平貿易，保護消費者的健康安全。CAC現有包括中國在內的166個(gè)成員國，覆蓋全球98％的人口。
　　 CAC的主要工作是通過(guò)其分委員會(huì )和其他分支機構完成的。負責標準制定的兩大組織類(lèi)別分別是包括食品添加劑、污染物、食品標簽、食品衛生、農藥殘留等一般問(wèn)題委員會(huì )和魚(yú)、肉、奶、油脂、水果蔬菜等商品委員會(huì )。兩類(lèi)委員會(huì )通過(guò)制定食品的橫向(針對所有食品)和縱向(針對不同食品)規定，建立了一套完整的食品國際標準體系，以《食品法典》形式向所有成員國發(fā)布。這些標準是基于科學(xué)原則，并結合危險性分析和食品生產(chǎn)過(guò)程的安全質(zhì)量控制來(lái)制定的。
　　 食品法典的科學(xué)性和權威性受到世界各國的矚目。特別是世界貿易組織(WTO)規定在食品貿易中以食品法典標準為準則，更加促進(jìn)了全球食品法典工作的開(kāi)展。各成員國在制定本國食品標準時(shí)都在自覺(jué)地采用食品法典標準，以最大可能保證公平的貿易和消費者的健康安全。

　　1961年由聯(lián)合國糧農組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)決定聯(lián)合實(shí)施食品標準規劃，并成立了FAO/WHO的分支機構——食品法典委員會(huì )(Codex Alimentarius Commission，CAC)，旨在全球范圍內就國際貿易的重要性達成共識，促進(jìn)食品貿易的發(fā)展，保證食品的質(zhì)量和安全性。
　　 Codex Alimentarius是拉丁詞，意為“食品法典”。國際食品法典實(shí)際是國際上采納的統一的食品標準的匯總。這些標準旨在保護全球消費者健康和經(jīng)濟利益，同時(shí)保證食品貿易的公平性。這些國際食品標準稱(chēng)為法典標準，是CAC系統地組織起草并通過(guò)的。世界上多數政府及貿易國將食品法典稱(chēng)為“CODEX”，包括食品衛生和營(yíng)養質(zhì)量方面的規定(在必要和可行時(shí)包括微生物標準)以及食品添加劑、農藥殘留、污染物、標簽以及分析和采樣方法等的規定。

CAC的一般情況

　　CAC的日常工作由羅馬FAO總部的FAO/WHO聯(lián)合食品標準項目秘書(shū)處負責。該聯(lián)合項目由FAO管理。CAC為政府間的標準協(xié)調機構，成員來(lái)自FAO/WHO各成員國。目前有166個(gè)成員，覆蓋世界人口的98％。中國為CAC成員國。成員國無(wú)需交費。目前該項目?jì)赡暌欢鹊念A算約為550萬(wàn)美元，FAO負擔其中的82％，WHO負擔18％。另外，各種委員會(huì )會(huì )議的承辦國每?jì)赡昙s支付500萬(wàn)美元的會(huì )議費用。
　　 CAC的主要任務(wù)是制定能推薦給各國政府采納的食品標準。它的全球戰略是保護消費者健康和保障食品貿易的公平性。CAC標準涉及各種食品，包括肉類(lèi)、水果和蔬菜、魚(yú)類(lèi)，還有食用冰、果汁及瓶裝水等。CAC標準對食品貿易無(wú)任何制約，也不設置人為的或不必要的障礙。符合CAC食品標準的產(chǎn)品可為各國所接受，并可進(jìn)入國際貿易市場(chǎng)。另外企業(yè)也可放心買(mǎi)賣(mài)符合CAC標準的食品，因為他們交易的產(chǎn)品是國際上認可為安全的。
　　
CAC的工作方式
　　
　　 CAC按一系列既定的工作程序進(jìn)行工作，這些程序規則及相關(guān)條文、CAC成員名單及國際CAC聯(lián)絡(luò )點(diǎn)的名稱(chēng)及地址公布于《CAC工作程序手冊》中。
　　 CAC的主要工作是通過(guò)各分委員會(huì )及其他分支機構進(jìn)行的。目前已有25個(gè)分委員會(huì )和5個(gè)地區委員會(huì )。所有這些分委員會(huì )都是政府間的標準協(xié)調機構。CAC標準的工作分為兩大基本類(lèi)別，第一類(lèi)指食品及食物類(lèi)別的分委員會(huì )，稱(chēng)之為商品委員會(huì )。其工作形式為垂直地管理各種商品。例如，動(dòng)物性食品的相關(guān)委員會(huì )，如，油脂委員會(huì )、肉類(lèi)衛生委員會(huì )，加工肉禽食品委員會(huì )，乳及乳制品委員會(huì )，通稱(chēng)為垂直的委員會(huì )。根據形勢的需要從2000年開(kāi)始，有3個(gè)特別工作組開(kāi)始工作，即果蔬汁、生物技術(shù)食品和動(dòng)物飼養。
　　 另一類(lèi)委員會(huì )是與各種食品、各個(gè)商品委員會(huì )都有關(guān)的基本領(lǐng)域中的特殊項目，稱(chēng)為橫向委員會(huì )，包括食品添加劑、農藥殘留、標簽、檢驗和出證體系以及分析和采樣等，也稱(chēng)為水平委員會(huì )，其工作涉及各商品委員會(huì )。
　　 第3類(lèi)處理區域性事務(wù)，稱(chēng)為地區協(xié)調委員會(huì )，共5個(gè)，分布于非、亞、歐、拉美及加勒比海和北美以及西南太平洋。中國屬于亞洲委員會(huì )，該委員會(huì )于2000年在泰國舉行了第12次會(huì )議。
　　 CAC下設執行委員會(huì )，負責CAC工作的全面協(xié)調。它有一個(gè)主席，3個(gè)副主席，CAC的主席與副主席是大會(huì )按一定程序選舉產(chǎn)生的，每?jì)赡険Q屆一次。現任主席Tomas Billy先生來(lái)自美國農業(yè)部食品安全管理局。
　　 食品法典委員會(huì )的機構設置見(jiàn)文后附圖。
　　
CAC制定標準的原則及步驟
　　
　　 食品法典大會(huì )（CAC，下稱(chēng)大會(huì )）根據“確定工作重點(diǎn)和建立附屬機構的準則”1，來(lái)決定應制定哪個(gè)標準以及由哪一個(gè)附屬機構或組織承擔這項工作。根據上面提到的準則，大會(huì )的附屬機構也可以作出制定標準的決定，隨后應盡早地得到大會(huì )或其執委會(huì )的批準。大會(huì )的秘書(shū)處安排編寫(xiě)“標準草案建議（Proposed Draft Standard)”，送交各國政府征求意見(jiàn)，供有關(guān)附屬機構向大會(huì )提交“標準草案（Draft Standard)”時(shí)參考。如果大會(huì )認可了該“標準草案”，則再送交各國政府進(jìn)一步征求意見(jiàn)，經(jīng)有關(guān)的附屬機構參考這些意見(jiàn)及進(jìn)行深入的研究之后，大會(huì )重審該草案，可將其作為“法典標準（Codex Standard)”通過(guò)。該過(guò)程通常需經(jīng)過(guò)8個(gè)步驟。
第1步
　　 根據“確定工作重點(diǎn)和建立附屬機構的準則”，大會(huì )決定制定某一國際法典標準，并且確定由哪一個(gè)附屬機構或其它組織來(lái)承擔此項工作。
第2步
　　 秘書(shū)處安排“標準建議草案”稿的編寫(xiě)工作。
第3步
　　 “標準建議草案”發(fā)送各成員國征求意見(jiàn)。
第4步
　　 秘書(shū)處將收集到的討論意見(jiàn)送交附屬機構或其它有關(guān)的機構，這些機構有權考慮這些意見(jiàn)，并且修改標準的建議草案。
第5步2
　　 標準的建議草案通過(guò)秘書(shū)處提交大會(huì )或執委會(huì )，目的是將標準草案建議稿采納為標準草案。在這一步驟采取任何決議時(shí)，大會(huì )或執委會(huì )對一個(gè)成員國提交的關(guān)于標準草案的建議稿或任何條款可能對其經(jīng)濟利益帶來(lái)影響的任何意見(jiàn)予以充分的考慮。對于地區性標準，大會(huì )的所有成員國可以發(fā)表其意見(jiàn)、參加討論并提出修正意見(jiàn)，但只有與會(huì )的該地區大多數成員國或有關(guān)的國家組織有權決定修訂或采納該草案。在這一步驟采取任何決議時(shí)，該地區成員國或有關(guān)的國家組織對所有大會(huì )的任何一個(gè)成員國提交的關(guān)于標準草案的建議稿或任何條款可能對其經(jīng)濟利益帶來(lái)影響的全部意見(jiàn)予以充分的考慮。
第6步
　　 由秘書(shū)處將標準草案送交所有成員國以及有關(guān)的國際組織，以便它們對標準草案的各個(gè)方面，包括標準草案可能對其經(jīng)濟利益產(chǎn)生的影響進(jìn)行討論。
第7步
　　 秘書(shū)處將收集到的討論意見(jiàn)送交附屬機構或其它有關(guān)機構，這些機構有權考慮這些意見(jiàn)和修改標準草案。
第8步
　　 法典標準草案連同各成員國和有關(guān)國際組織提出的第8步書(shū)面修訂意見(jiàn)一起通過(guò)秘書(shū)處提交給大會(huì )，以期被采納為法典標準。對于地區性標準，所有成員國和有關(guān)的國際組織可以發(fā)表意見(jiàn)、參加討論并提出修訂意見(jiàn)，但只有與會(huì )的該地區大多數成員國或有關(guān)的國家組織有權決定修訂或采納該草案。
　　
CAC與質(zhì)量控制
　　
　　 盡管CAC的所有工作均與質(zhì)量控制有關(guān)，而質(zhì)量控制也是針對消費者健康保護和貿易的，但是CAC沒(méi)有責任制定與保護消費者健康和經(jīng)濟利益以及促進(jìn)食品公平貿易無(wú)關(guān)的質(zhì)量標準。這意味著(zhù)在環(huán)境保護、動(dòng)物保護及瀕臨滅絕物種保護方面，CAC不起直接作用，除非這些問(wèn)題直接影響到食品的質(zhì)量和安全性。
　　 CAC標準制定的特點(diǎn)在于它們在不違背保護消費者這一目標的前提下，提供了盡可能大的靈活性。其原因是需要適應不同地區、不同國家和不同企業(yè)的各種情況，還需要避免對食品生產(chǎn)廠(chǎng)家技術(shù)改革和生產(chǎn)效率產(chǎn)生制約。CAC標準對發(fā)展中國家和發(fā)達國家的食品生產(chǎn)商和加工商的利益是同等對待的。
　　 過(guò)去，CAC標準在一定程度上注重對終產(chǎn)品的檢驗，而對于達到目標的方法限制較多。現在有了改變，僅著(zhù)眼于制定預期目標，允許通過(guò)不同的方法實(shí)現目標。現在的一個(gè)重要的詞條是“等同性”，即用以解決問(wèn)題的辦法不必是相同的，但所獲的結果必須是相同的和得到驗證的。
　　 通常，對于食品標準方面的事務(wù)多由政府機構控制，特別對于進(jìn)入國際市場(chǎng)的食品。因為官方的證書(shū)通常被認為是進(jìn)入進(jìn)口國的必需條件。隨著(zhù)裁減政府機構人員和開(kāi)支，政府服務(wù)費用從生產(chǎn)者和企業(yè)回收的趨勢日益明確，再加上重視生產(chǎn)效率，使得在食品控制方面更多地采用監督下的生產(chǎn)廠(chǎng)家自己進(jìn)行質(zhì)量控制的方法。
　　 制定CAC標準、準則或規范的關(guān)鍵因素是采用危險性分析的方法，這包括危險性評估、危險性管理和危險性信息交流。CAC要求所有的分委員會(huì )介紹他們使用的危險性分析方法的基礎，這些資料是所有未來(lái)標準的基礎。
　　 質(zhì)量保證系統已成為CAC工作的重點(diǎn)，比如說(shuō)，CAC最近通過(guò)了應用HACCP體系的指南。這樣做就把HACCP看作是評估危害和建立強調預防措施(而非依賴(lài)于終產(chǎn)品的檢測)的管理系統的一種工具。HACCP的重要性就在于它能應用于從最初的生產(chǎn)者到最終的消費者這一整條食物鏈。除了增加食品的安全性以外，HACCP還能更好地利用資源，對問(wèn)題更及時(shí)地作出反應。它還能幫助執法機構進(jìn)行監督和出證工作。CAC非常強調和推薦HACCP與GMP的聯(lián)合使用。

CAC方法的初步效應
　　
　　 CAC工作越來(lái)越基于危險性分析和質(zhì)量控制體系(如HACCP)。其中的原因盡管不是全部出于最近的國際貿易協(xié)定的影響，但這些協(xié)定的確起到了極為重要的作用。這些協(xié)定，特別是WTO及北美自由貿易協(xié)定（NAFTA）等均以減少對貿易的限制為目的，它們著(zhù)重針對的是貿易的技術(shù)壁壘，包括保護消費者健康的必需措施及與食品貿易中有關(guān)的問(wèn)題。

WTO有關(guān)的協(xié)定(SPS/TBT)
　　
　　 保障人體健康的必要措施是CAC標準存在的基本原因之一，在WTO的衛生與植物衛生(SPS)措施協(xié)定條文中也強調這種措施的重要性。該協(xié)定主要涉及食品安全，規定WTO締約國有義務(wù)保證SPS措施具有科學(xué)依據，而不是武斷的和有歧視的，不能產(chǎn)生潛在的貿易限制，也不能過(guò)度限制以超過(guò)適當的保護水平，而且這些措施的制定和維持都是公開(kāi)的和透明的。另一項條款規定任何一個(gè)WTO締約國如果其本國措施符合國際標準化組織所制定的標準，可以認為其履行了SPS條文所規定的義務(wù)。關(guān)于食品添加劑、污染物、農藥殘留、獸藥殘留和衛生措施方面的CAC標準、規范和準則都與評價(jià)國家措施是否符合SPS條文十分有關(guān)。實(shí)際上，WTO條文規定“使衛生和植物衛生措施有盡可能多的協(xié)調一致，各國應使其措施基于國際標準、準則或規范”，貿易技術(shù)壁壘（TBT）協(xié)定主要涉及食品質(zhì)量方面，而SPS協(xié)定主要涉及食品安全的問(wèn)題。WTO條文進(jìn)一步要求“各國積極參與CAC的活動(dòng)…”。
　　 隨著(zhù)WTO的兩個(gè)協(xié)定(SPS和TBT)對食品質(zhì)量和安全性具有越來(lái)越大的影響，成員國不得不避免因本身對食品安全的認識而造成非關(guān)稅壁壘。各國對進(jìn)口食品和國產(chǎn)食品要求采用統一的標準，因而不允許對進(jìn)口食品有歧視。這使得各國有義務(wù)進(jìn)一步應用CAC國際標準。盡管目前可以不接受CAC標準，但作為這些協(xié)定的結果，這些標準具有了新的意義。WTO成員在使用比CAC標準更嚴格的國家法規對待進(jìn)口食品時(shí)，需要提供科學(xué)依據。
　　
CAC的未來(lái)
　　
　　 CAC在質(zhì)量控制方面將繼續滿(mǎn)足WTO的SPS和TBT協(xié)定的要求。除了要求保護人類(lèi)健康的措施具有科學(xué)依據，不采取不必要的限制，而且透明公開(kāi)，還要求將保護人類(lèi)健康必需的措施和非保護健康的質(zhì)量措施之間有清楚的分別。進(jìn)一步可預測那些非保護健康性質(zhì)量的標準將成為建議性的或非強制性的標準。因此CAC標準的有效性是基于目前的科學(xué)知識，并將越來(lái)越重視對其不斷的修改以保證不過(guò)時(shí)。

CAC如何對各國進(jìn)行幫助
　　
　　 成立CAC的兩個(gè)目的是保護消費者和促進(jìn)貿易。如果一個(gè)國家或者食品生產(chǎn)者按照CAC的建議生產(chǎn)、加工食品，或對食品進(jìn)行管理、監督，那么這些食品的安全性及標簽的合理性都應該是有保證的，從而可保護消費者。前任WHO總干事中島宏博士曾指出，比CODEX更嚴格的標準并不一定對健康有更好的保護作用，反而有可能成為非關(guān)稅貿易的壁壘。
　　 企業(yè)要向另一個(gè)國家出口就必須保證它的食品不違反進(jìn)口國的法規。在這方面，CAC可給予幫助。如果CAC的食品標準和規范在世界范圍得以統一，必定會(huì )改善食品生產(chǎn)者的處境。從關(guān)貿總協(xié)定的烏拉圭回合到WTO的協(xié)定，在某種程度上已經(jīng)做到了這一點(diǎn)。前面已經(jīng)提到的SPS協(xié)定和修訂的TBT協(xié)定都規定在貿易和安全事務(wù)方面以CAC為準，這兩個(gè)協(xié)定都不考慮地區性的標準。
　　 CAC標準是建立在共識基礎上的，也是建立在最好的科學(xué)和技術(shù)建議基礎上的。CAC標準匯集了科學(xué)家、技術(shù)專(zhuān)家、政府官員、消費者及企業(yè)代表的各種意見(jiàn)。CAC的工作涉及到政府、企業(yè)和消費者三個(gè)方面。盡管CAC是一個(gè)政府間組織，各個(gè)國家的領(lǐng)隊代表都是政府代表，但是CAC鼓勵企業(yè)和消費者的參與。CAC各種會(huì )議的代表中許多是來(lái)自于各種食品企業(yè)及消費者組織。
　　 CAC意識到許多國家目前面臨財政困難，因此并不強制每個(gè)國家出席每一次會(huì )議。CAC的程序規則中已經(jīng)規定成員國可以對每一個(gè)議題寫(xiě)書(shū)面意見(jiàn)，而這些書(shū)面意見(jiàn)將在會(huì )議適當的議題中加以討論。此外，從各國收到的書(shū)面材料也會(huì )轉發(fā)其它成員國。因此，每一個(gè)國家對每一議題進(jìn)行討論并提出意見(jiàn)是非常重要的。
　　 CAC的食品進(jìn)出口檢驗和出證系統委員會(huì )(CCFCIS)目前正在從事一項非常重要的工作，它對與食品貿易有關(guān)的事物產(chǎn)生重大影響。這項工作是由澳大利亞作為主席國進(jìn)行的。這個(gè)委員會(huì )正在尋找對改善食品認證過(guò)程所必需的措施，包括檢驗和實(shí)驗室技術(shù)方面。對參與這一過(guò)程的國家很重要的就是“等同性”原則，也就是說(shuō)所采取的措施不一定是一致的，但所得到的結果是相同的和可驗證的。
　　 隨著(zhù)SPS和TBT協(xié)定的出臺，仍有許多工作要做。各國必須改善國家管理系統，保證透明度。這正是許多國家面臨的立法問(wèn)題。有些國家確實(shí)不能保證在其境內生產(chǎn)的食品都符合CAC標準或者按照CAC的規范或準則生產(chǎn)。然而，WTO的SPS和TBT協(xié)定已經(jīng)實(shí)施，因此各成員國必須符合這些協(xié)定的要求，包括執行CAC的標準。

總 結
　　
　　 建立食品法典的目的是確保用國際認可的食品質(zhì)量標準來(lái)維護消費者的健康和經(jīng)濟利益，并為公平的食品貿易提供保障。這些標準是基于科學(xué)的原則，并結合危險性分析的原則和生產(chǎn)過(guò)程的控制。在達到質(zhì)量標準的方法上允許一定的靈活性，以便使所采取的程序和方法適用于不同的生產(chǎn)和加工方法。
　　 由GATT組織多方商貿會(huì )晤的烏拉圭回合最終創(chuàng )建了WTO。WTO通過(guò)的SPS和TBT協(xié)定主要是鼓勵各成員國使用CAC標準，并同時(shí)認識到為保護人類(lèi)生命和健康而建立的各國食品安全保護性措施應以科學(xué)為依據。